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國務院報告: 農地抵押貸款 條件成熟將全國推廣

    2018年12月25日,十三屆全國人大常委會第七次會議分組審議了農村土地承包法修正案草案,土地管理法、城市房地產管理法修正案草案,以及國務院關于全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告等。其中,“兩權”抵押貸款新動向深受業界關注。現將提交審議的《國務院關于全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告》全文刊發如下。

    國務院關于全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告

    全國人民代表大會常務委員會:

    2015年12月27日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過決定,授權國務院在部分試點縣(市、區)行政區域分別暫時調整實施有關法律規定,并于2017年12月27日延長授權至2018年12月31日,為開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權(以下簡稱“兩權”)抵押貸款試點提供了重要法律支撐。根據會議安排,現將3年來“兩權”抵押貸款試點情況報告如下。

    一、試點情況及主要成效

    “兩權”抵押貸款試點是黨的十八屆三中全會確定的重點改革任務。國務院深入貫徹以習近平同志為核心的黨中央決策部署,認真學習領會和貫徹落實全國人大常委會授權決定,督促指導人民銀行等部門和地方政府主動作為,抓緊明確改革任務和重點舉措,穩妥有序推進“兩權”抵押貸款試點。

    (一)加強統籌協調,完善試點工作制度。人民銀行聯合財政部、原農業部等11個部門成立試點工作指導小組,指導各試點地區成立工作小組,加強組織領導。多次召開專題會議、開展專題培訓,全面部署推進試點工作,并進行實地調研,加大督導力度。出臺《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》和《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》,明確“兩權”抵押條件、貸款管理、風險處置、配套措施,為金融機構開辦業務提供指引。建立“兩權”抵押貸款專項統計制度,加強數據統計和跟蹤監測,并定期開展評估。

    (二)成員單位通力協作,持續增強政策合力。中央農辦、原農業部牽頭推動建立完善多級聯網的農村產權交易平臺。截至2018年9月末,222個試點地區建立了農村產權流轉交易平臺。原農業部積極推進農村集體產權制度改革,切實推進確權登記頒證工作。原國土資源部推動將宅基地制度改革試點擴大至33個縣(市、區),要求各地加快推進“房地一體”的宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記頒證工作,規范集體土地價格評估。財政部設立農村土地承包經營權確權登記頒證專項轉移支付,牽頭建立健全全國農業信貸擔保體系,完善中央財政農業保險保費補貼政策。原銀監會指導派出機構在不良貸款容忍度等方面對“兩權”抵押貸款作出特殊安排,并督促銀行業金融機構簡化貸款管理流程。原保監會推動開展農業貸款保證保險、助農貸款履約保證保險等業務。發展改革委、住房城鄉建設部、稅務總局、原林業局、原法制辦積極為試點提供支持。

  (三)地方政府擔當實干,暢通抵押物融資鏈條。

  一是探索破解抵押物價值評估難題。試點地區政府因地制宜,推動開展抵押物價值評估。通過引入第三方評估機構、組建評估專家庫和金融機構自評估等,豐富價值評估方式。

  二是完善貸款風險補償和緩釋機制。截至2018年9月末,190個農村承包土地的經營權抵押(以下簡稱農地抵押)貸款試點地區、48個農民住房財產權抵押(以下簡稱農房抵押)貸款試點地區設立了風險補償基金;140個農地抵押貸款試點地區、29個農房抵押貸款試點地區成立了政府性擔保公司,以出資額為限提供風險補償或擔保代償,有效分擔金融機構開辦“兩權”抵押貸款業務風險。

  三是探索市場化抵押物處置機制。針對農地抵押,各地探索形成了貸前抵押物“預處置”、第三方回購、多方合作共同處置等模式,統籌解決抵押變現、價值評估、風險防控等問題。針對農房抵押,各地在保障農民基本居住權基礎上,逐步探索司法處置、村民內部協議轉讓等處置模式。

  (四)金融機構積極探索,創新金融產品和服務。

  有關金融機構制定“兩權”抵押貸款管理辦法或實施細則,將“兩權”納入抵押品范圍,并對績效評價、資源配置、信貸授權等作出專門安排,推動試點工作提質增量擴面。截至2018年9月末,試點地區已有1193家金融機構開辦農地抵押貸款業務,330家金融機構開辦農房抵押貸款業務。同時,積極創新抵押貸款模式,創新推出“兩權”為單一抵押的貸款、“‘兩權’+多種經營權組合抵押”“‘兩權’+農業設施權證”“農戶聯保+‘兩權’反擔保”等模式,進一步釋放“兩權”抵押擔保權能。

  (五)“兩權”抵押貸款試點取得積極成效。

  截至2018年9月末,全國232個試點地區農地抵押貸款余額520億元,同比增長76.3%,累計發放964億元;59個試點地區農房抵押貸款余額292億元,同比增長48.9%,累計發放516億元。

  一是進一步盤活農村資源資產。推動土地流轉規模明顯增加,促進農業經營由分散的小農生產逐步向適度規模經營轉變。黑龍江省15個農地抵押貸款試點地區耕地流轉率較試點前提高6個百分點。

  二是推動緩解“三農”領域融資難融資貴問題。試點以來,融資額度顯著提高,效率有效提升,成本逐步下降。普通農戶貸款額度由試點前的最高10萬元提高至50萬元,對新型農業經營主體的貸款額度由試點前的最高1000萬元提高至2000萬元—5000萬元不等。同時,下放貸款審批權限,簡化審批流程,優化利率定價和還款方式,農戶申貸后最快2天即可獲得貸款。

  三是支持農戶增收致富。截至2018年9月末,試點地區農地抵押和農房抵押貸款余額中用于農業和其他生產經營的分別占99%、78%。通過“兩權”抵押貸款,新型農業經營主體融資可得性明顯提升,對普通農戶的帶動作用持續增強。湖南省啟動試點以來,“兩權”抵押貸款已累計支持全省近3萬個農業經營主體。

  二、試點工作中存在的主要困難

  (一)頒證進度有待進一步加快。

  截至2018年9月末,45個農地抵押貸款試點地區農村承包土地已確權但尚未頒發土地承包經營權證,27個農房抵押貸款試點地區農民住房所有權頒證率低于50%。土地承包經營權證和農民住房所有權證未完全發放給農民,個別試點地區仍積壓在鄉鎮或村委會,制約農村承包土地流轉和農民住房交易,影響其抵押融資權能的實現。

  (二)抵押農房流轉和處置難度較大。

  根據相關規定,允許進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。

  實踐中,集體經濟組織內部很難找到符合條件的受讓人,農民住宅流轉受到較大限制。

  (三)試點到期后需做好法律銜接。

  “兩權”抵押貸款業務以物權法、擔保法、農村土地承包法等法律為支撐。中央關于“三權分置”的意見明確承包農戶有權依法依規就承包土地經營權設定抵押,但上述法律相關條款仍在修訂。部分試點地區擔心,如試點到期法律制度難以有效銜接,基層執行時可能出現爭議。

  三、下一步工作安排

  農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革的推進使農地抵押貸款前置條件已經具備,農地抵押貸款業務形成了包括確權頒證、交易流轉、抵押物價值評估和處置等在內的完整閉環,農地抵押貸款全面推開條件已經成熟。農房抵押貸款在各地發展極不平衡,且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法處置的法律依據,農房流轉和處置仍面臨較大障礙,農房抵押貸款未形成有效閉環。下一步,對農地抵押和農房抵押貸款宜區別對待。

  (一)農村土地承包法修正案通過后全面推廣農地抵押貸款業務。

  目前,農村土地承包法正在修訂。2018年10月22日,第十三屆全國人大常委會第六次會議對農村土地承包法修正案草案進行“二審”,草案對“承包方可以用承包土地經營權向金融機構融資擔保。第三方通過流轉取得的土地經營權,經承包方或其委托代理人書面同意,可以向金融機構融資擔保。具體由國務院有關部門規定”的法律修改建議已有體現,將提請全國人大常委會“三審”。如“三審”順利通過,2018年底試點結束時,農地抵押貸款業務法律障礙基本消除,人民銀行將及時出臺《農村承包土地的經營權抵押貸款管理辦法》,明確農地抵押貸款業務的抵押條件、貸款管理、風險處置和配套措施等問題,會同有關方面加大工作力度,做好全國推廣工作。

  (二)將農房抵押貸款試點納入宅基地制度改革統籌考慮。

  《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出,“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”。目前宅基地“三權分置”整體改革方案仍在研究中,農房抵押貸款業務擬納入宅基地“三權分置”改革的大盤子統籌考慮。鑒于農房抵押貸款試點取得了初步成效,擬充分吸納試點經驗,發揮農房抵押融資功能,有條件的地區可在風險可控前提下,繼續穩妥探索宅基地使用權抵押。2018年12月31日后,物權法第一百八十四條和擔保法第三十七條相關規定恢復施行。在宅基地“三權分置”改革取得實質性進展基礎上,再視情考慮物權法、擔保法修改問題。有關部門和試點地區政府將認真做好抵押登記、抵押物處置、風險補償等配套支持工作,實現存量農房抵押貸款業務平穩過渡,保障抵押權人合法權益。同時,要高度關注試點業務可能產生的風險,加強對金融機構的指導,堅決杜絕“兩權”抵押物處置可能導致的農民失地、失房、失去生活保障等社會問題。

  全國人大常委會專門審議“兩權”抵押貸款試點情況總結報告,充分體現了對試點工作的高度重視和大力支持。國務院將認真貫徹黨中央決策部署和全國人大常委會審議意見,扎實工作,深化改革,加強組織領導,完善制度安排,為推進農村改革、助力鄉村振興提供更有力的金融支持。

  以上報告,請予審議。

  (摘自全國人大官網)


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